Vaietut näkökulmat tehtävien ulkoistuksiin

Julkisten palveluiden ulkoistaminen voi vaarantaa demokratian ja oikeusturvan toteutumisen, kirjoittaa Pardian lakimies Pirkko Janas.

Julkisten palveluiden ulkoistamisia ja yksityistämisiä perustellaan useimmiten taloudellisilla seikoilla, tehokkuudella ja kilpailun tuomalla virtaviivaisuudella. Ulkoistettavaan palveluun erikoistunut yritys pystyy usein tuottamaan palvelun tehokkaammin tai halvemmalla, koska se saattaa olla ”markkinajohtaja”. Esimerkiksi huoltopalvelut keskittyvät helposti suurille toimijoille, joilla on paljon asiakkuuksia ja jonka henkilöstö pystyy hoitamaan usean asiakkaan työpyyntöjä.

Yrityksen tai yhteisön kustannuksista merkittävin osa koostuu usein henkilöstön palkkakustannuksista, joissa voidaan säästää monin eri keinoin. Palveluntarjoaja on saattanut päästä palkkakustannuksissaan alhaiseen tasoon ottamalla töihin esimerkiksi vastavalmistuneita, joiden alkupalkka on alhainen. Palveluntarjoaja voi säästää palkkakustannuksissaan siirtämällä työntekijät ulkoistamisen myötä korkean palkkatason virka- tai työehtosopimuksen piiristä edullisemman tai joustavamman toiminnan mahdollistavan työehtosopimuksen piiriin. Toki ulkoistamisen taustalta löytyy usein myös muita syitä.   

Julkisten palveluiden ulkoistamisratkaisuja tehtäessä unohdetaan helposti muut kuin taloudelliset näkökohdat. Ulkoistaminen voi olla toimiva ratkaisu, jos muun muassa palveluja ja niiden laatua voidaan samanaikaisesti parantaa ja jos ulkoistettavien tehtävien ja julkisten palvelujen rajapinta on selvä. Ennen päätöksentekoa myös näihin kysymyksiin on perehdyttävä uskottavasti.

Toistaiseksi on melko vähän tutkimuksia julkisten palveluiden ulkoistamisesta. Hanna Kuuselan ja Matti Ylösen helmikuussa julkaistu Ulkoistajan ja yhtiöittäjän käsikirja tuo oman näkökulmansa aihepiiriin. Kyseessä on erityisesti kuntapäättäjille suunnattu opas seikoista, joihin kuntapäättäjien kannattaisi kiinnittää huomiota ulkoistettaessa ja yksityistettäessä kuntien toimintoja. Kuusela ja Ylönen nostavat esille erityisesti ulkoistamisen myötä syntyvän demokratiavajeen, eettisten näkökohtien unohtumisen ja piilokustannukset. Vaikka oppaassa käsitellään aihetta erityisesti kuntien näkökulmasta, samoihin seikkoihin kannattaisi kiinnittää huomiota ulkoistettaessa myös valtion tai muun julkista sektoria lähellä olevien yhteisöjen tehtäviä ja palveluita.

Ulkoistamiset vähentävät demokratiaa

Kunnan omassa toiminnassa tai liikelaitoksessa päätöksenteko on aina ainakin periaatteessa julkista. Kuntalaiset ja media voivat seurata kunnan ja sen liikelaitosten toimintaa sekä puuttua mahdollisiin ongelmiin. Julkisuuslaki ei sen sijaan koske kuntien omistamia osakeyhtiöitä. Toisin sanoen kun julkisia toimintoja yhtiöitetään tai siirretään yrityksille, yhtiöiden toiminnasta saavat tietoja vain yhtiön hallituksen jäsenet ja rajoitetusti kunnanhallitus. Samanlaisia demokraattisen valvonnan ongelmia syntyy myös, kun kunta ostaa tavaroita ja palveluita markkinoilta. Sopimukset julistetaan helposti salaisiksi, vaikka julkisuuslain mukaan vain liike- ja ammattisalaisuudet voidaan salata. Avoimuus- ja demokratianäkökulmasta tätä tilannetta ei voi pitää hyväksyttävänä.

Eettisille periaatteille ei sijaa päätöksenteossa

Kuntalaiset haluaisivat usein suosia kuntien hankinnoissa yrityksiä, jotka maksavat veronsa vastuullisesti ja jotka eivät siirrä voittojaan veroparatiiseihin. Myös ympäristön suojeluun ja sosiaalisten oikeuksien toteutumiseen halutaan kiinnittää huomiota. Eettisten kriteereiden liittäminen julkisiin hankintoihin on kuitenkin osoittautunut vaikeaksi.  Esimerkiksi terveydelle tai puhtaalle ilmalle on vaikeaa määritellä arvoa. Tärkeää kuitenkin olisi, että julkisiin hankintailmoituksiin listattaisiin kaikki laadulliset ja eettiset kriteerit.

Hankintalakia ollaan parhaillaan uudistamassa uusien julkisia hankintoja ja käyttöoikeussopimuksia koskevan direktiivien mukaisiksi. Hankintalainsäädännön valmistelun etenemisestä ja alustavista linjauksista on keskusteltu 2014 järjestetyissä avoimissa kuulemistilaisuuksissa. Uudessa direktiivissä on poistettu halvimman hinnan valintaperuste ja ainoa valintaperuste on kokonaistaloudellinen edullisuus. Tämän vuoksi hinta-laatusuhde tai halvin hinta/alhaisimmat kustannukset pitäisi voida huomioida paremmin. Uusien hankintadirektiivien myötä laadun huomioimisen mahdollisuuksia voitaneen korostaa ympäristö- ja sosiaalisissa näkökohdissa. Samoin poissulkemisperusteena voidaan huomioida esimerkiksi ympäristö-, työ- ja sosiaalilainsäädännön noudattamisen laiminlyönti. Näin kuntalaisten odotuksiin vastuullisemman ja eettisemmän toiminnan suosimisesta voidaan vastata peremmin, jos kunnan tehtävien ulkoistaminen osoittautuisi välttämättömäksi.

Vaarantuuko oikeusturva?

Hallinto-, julkisuus- ja kielilakia sovelletaan julkisen vallan toimijoihin ja liikelaitoksiin, muttei yhtiöihin. Julkiselta vallalta edellytettävien suhteellisuus-, yhdenvertaisuus- ja syrjimättömyysperiaatteiden noudattamista ja toteuttamista valvotaan viime kädessä hallinto-oikeuksissa. Palvelujen ulkoistaminen ja yksityistäminen altistaa meidät erilaisten oikeudellisten toimintakulttuureiden ja periaatteiden törmäykseen. Rajanveto julkisen ja yksityisen välillä hämärtyy ja jopa siirtää mahdolliset erimielisyydet ja riidat käsiteltäviksi yksityisoikeudellisina riitoina käräjäoikeuksiin. Ulkoistaminen vaikuttaa siis siihen, minkälainen oikeusturva ja muutoksenhakumahdollisuudet kuntalaisilla on käytettävissään. Varsinkin käräjäoikeusprosesseihin liittyvä oikeudenkäyntikuluriski saattaa arveluttaa kuntalaisia.

Osa ulkoistamisen kuluista jää näkymättömiin

Ulkoistamiseen liittyy myös muita kustannuksia kuin tarjottavan palvelun hinta. Kustannuksia syntyy muun muassa kilpailutusprosessin toteuttamisesta, sopimuksen toteuttamisen seurannasta ja valvonnasta. Näitä niin sanottuja transaktiokuluja on usein vaikea selvittää, minkä vuoksi niitä ei oteta huomioon vertailtaessa, kannattaako palvelu tuottaa itse vai ulkoistaa. Pahimmillaan ulkoistetun palvelun päälle syntyy näkymättömiä kustannuksia, jos ulkoistettu palvelu kattaakin vain osan tarvittavista palveluista. Yksityiset tuottajat valitsevat helpot asiakkaat ja parhaat kohteet itselleen. Hankalimmat ja kalliimmat tapaukset jäävät joko heitteille tai julkisen sektorin hoidettaviksi.

Transaktiokuluja voidaan pyrkiä pienentämään keskittämällä hankintoja. Hankintojen keskittäminen esimerkiksi valtiolla yhteishankintayhtiö Hansel oy:lle on tuonut mukanaan myös ongelmia ja heikentänyt avoimuutta. Merkittävä osa julkisesta rahankäytöstä on siirtynyt näin yrityssalaisuuksien piiriin ja valvonnan ulottumattomiin. Hankintojen keskittäminen voi myös edistää yksityisten monopolien muodostumista.

Julkinen tilaaja voi vaikuttaa markkinoihin ja kasvattaa ennestään suurempia yrityksiä. Jos halutaan kustannussäästöjä ja välttää transaktiokuluja, on järkevää tehdä suurempia hankintoja harvemmin. Suurhankintoihin vastaaminen saattaa olla mahdollista vain suurille, ylikansallisille yrityksille. Hankintojen keskittäminen voi kaventaa markkinoita, jolloin tulevaisuudessa yksi tai muutama palveluntarjoaja voivat määritellä vapaasti hinnat. Tästä on jo nähtävissä esimerkkejä. Julkisen sektorin tietohallintomenot ovat noin kaksinkertaistuneet 1990 -luvun lopun jälkeen.

Teksti: Pirkko Janas, Pardian lakimies

Kirjoitus on julkaistu Universitaksen viimeisimmässä numerossa, joka on postitettu kaikille YHL:n jäsenille. Voit lukea lehden myös verkossa.